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作者:宋馥李 2023-05-26 23:17
中国的大城市特别是北上广深,大城市病更为显著,几乎都是“千城一面”的大社区、宽马路。如果以“人口集中和交通拥堵”这两项指标来看,北京的大城市病是最严重的。北京市要在服务好中央的同时治理大城市病,是其面临的特有的难题。
经济观察网 记者 宋馥李
5月25日,由北京城市副中心党工委管委会、通州区委区政府举办的“2023新区汇——城市新区发展与传播论坛”在北京城市副中心召开。本届论坛以“共促高质量创新发展”为主题,邀请了多位国家级新区代表和知名专家,共同探讨如何主动顺应新区发展的新形势,并分享城市新区的建设经验。
第十三届全国政协常委、外事委员会主任、财政部原部长楼继伟围绕“新区高质量发展”的主题进行主旨发言。
第十三届全国政协常委、外事委员会主任、财政部原部长楼继伟
楼继伟站上演讲席时,先申明自己会“不客气地讲”。他认为,城市高质量发展的基本要求,是要为居民提供房价适宜、生活便利、交通顺畅、安静整洁、就业机会多样、教育医疗服务完善的城市环境,而这是相当不容易的。无论在国内还是国外,大城市都存在房价高企、生活不便、交通拥堵和公共资源不足的大城市病,中国的大城市特别是北上广深,大城市病更为显著,几乎都是“千城一面”的大社区、宽马路。如果以“人口集中和交通拥堵”这两项指标来看,北京的大城市病是最严重的。
北京的大城市病的成因是什么呢?楼继伟在演讲中概括为五大成因。
第一,中国的城市发展模式没有实行街区制;有观点认为,从工业化推进到城市化,必然带来大城市病,这个观点并不成立。中国城市化水平远低于发达国家,但城市病比发达国家严重得多,发达国家城市都为街区制,生活便利、交通顺畅,公共交通特别是轨道交通四面通达,将卫星城和主城区相互连接,使得就业和居住之间的连接更为方便。
第二,城市规划不合理不统一;城市的发展具有统一性,又有差异性,而城市规划作为一个整体,应当高度统一,规划形成后要向社会全面公开,在此基础上授权基层政府执行。现实中由于各级政府利益不一致,如果不适当地下放规划权,会造成规划管制的扭曲。比如说,为周边地区服务的大规模批发市场建设在城市内,就是一个规划不统一的表现。
第三,没有适宜城市发展的税种,例如房地产税;城市政府改善道路交通、人居环境、教育医疗等公共服务,可以使存量地块的价值提升,不断增加房地产税收,实现集约组团式高质量发展的正向激励机制。而中国长期以来只依赖扩大征地的增量土地财政来维持,征地拆迁后土地由城投公司做一级开发,使用权拍卖给房地产商用于连片二级开发,由此获得财政收入,这样运转的结果,就使得封闭式的小区越做越多、越做越大,商业服务业对居民越来越隔绝,道路越来越稀疏、越来越宽,但交通拥堵越来越严重。
第四,城乡二元结构是城乡融合发展的最严重障碍,这也造成了大城市病;城市土地为全民所有,其使用权在用途管制下可以自由交易;农村土地为集体所有,使用权只能在村民集体间转换,户籍也分为城市和农村户口,相互之间转换很困难,城乡的社会保障政策差异也很大。农村土地只有政府征收转为全民所有才可以开发,由于拆迁建设成本越来越高,居住人口不得不向城市中心集中。如今,北京南三环外、北四环、五环外仍有大片的城乡结合部地区得不到合理的开发,城乡二元结构是最重要的原因。
第五个原因,是北京市特殊的原因。北京历史上长期是皇城,四九城内都是皇亲国戚、满汉大臣,住宅多为深宅大院,商业设施极少,且都集中在前门外。民国之后虽有所变化,但基本格局没有变,虽然一些皇族家道衰落后把宅子转卖,但大宅还基本保留着,有一些虽然变成大杂院了,但还是原来的格局,商业设施仍非常稀疏。新中国成立后,北京作为首都,国家机关绝大多数设立在城市中心区,职工宿舍也多是大院,封闭式小区进一步增多,客观上加重了北京的大城市病。北京市要在服务好中央的同时治理大城市病,是其面临的特有的难题。
在分析了北京大城市病的五大成因之后,楼继伟接着提出了三点建议:
其一,尽可能落实街区制;2016年2月,国务院曾专门发布文件,要求新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区,还要求已建成的住宅小区和单位大院要逐步放开。这份文件发布后,执行效果并不理想,特别是逐步打开已建成小区这一项。因为很多小区配套建设了高档花园,要让这些花园成为街心花园,为周边居民服务,遇到的阻力很大,居民一般不会同意。所以,可否在城市副中心新建住宅时,积极探索执行街区制,落实这一中央文件的要求。
其二,在城市副中心探索破除城乡二元结构;让农村户籍全部转为城市户籍,差别待遇可做适当统筹,除建设必要的服务设施外,政府不再征地开发,按照组团式街区做出规划调整,在用途管制规范之下,通过市场机制形成城乡融合发展,这项改革试点是一项根本性的探索。
其三,城市基础设施建设要进行成本效益评价;城市建设特别是在数字化转型过程中,不但要考虑投资成本,还要重视运维成本,力争用尽可能少的建设成本和运维成本,提供更好的公共服务。例如,城市地铁有准公益性,收益不可能覆盖投资成本,但应尽可能地覆盖运营成本。城市的郊野公园也要防止建的过多、投资过多,导致运维成本过高,因此要综合考虑成本和效益。
楼继伟还说道,作为一个老财政人,十分专注成本效益评价。城市的发展,要尽可能采用高性能低成本的技术。
本次新区汇论坛,来自雄安新区、天津滨海新区、深圳前海合作区、海南自贸区、重庆两江新区的代表还介绍了各自的建设成就。
城市版主编
城市与政府事务研究院院长
专注地方时政和区域经济,以中观视角观察中国城市。
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